A falsa antinomia público-privado na educação superior
O imprescindível papel da iniciativa privada no desenvolvimento regional
Por Rodolfo De Vincenzi, Presidente REALCUP
Resumo / A matrícula universitária na América Latina e no Caribe cresceu notavelmente desde o início deste século, incorporando cerca de 17 milhões de estudantes nos últimos vinte anos. Neste crescimento, o papel dos empreendedores privados tem sido fundamental, já que 55% desses estudantes frequentam instituições privadas.
No entanto, a taxa de pobreza na região é de 32,3% (CEPAL, 2022:7), o que sugere que o debate sobre a educação pública versus privada é contraproducente. O que se necessita com urgência é uma sinergia entre os dois setores: melhorar e assegurar a sustentabilidade financeira da oferta pública, ao mesmo tempo que incentiva o empreendimento privado em todos os níveis educacionais. O lema da UNESCO (“Não deixar ninguém para trás”) na Conferência Mundial de Ensino Superior 2022 requer a colaboração de atores públicos e privados, o esforço legislador e responsável pelas políticas públicas e a iniciativa empreendedora dos cidadãos.
Embora se entenda que “a educação é um bem público e não uma mercadoria”, não se deve confundir a natureza do bem “educação” com a natureza jurídica das instituições que a provem. Este artigo propõe analisar três dimensões que questionam o confronto entre atores públicos e privados: a socioeconômica (dados que deveriam nos ocupar mais a fundo), a legal (a natureza jurídica das universidades e seu papel na educação como bem público) e a de gestão (governança com senso de empresa).
O papel dos empreendedores privados tem sido fundamental, já que 55% desses estudantes frequentam instituições privadas
Por Rodolfo De Vincenzi / A recente Declaração final da Conferência Regional de Ensino Superior IESALC (CRES + 5), realizada pela IESALC/UNESCO, em março de 2024, em Brasília, nos questiona sobre o papel das instituições privadas no futuro do ensino superior. Em um parágrafo controverso assinala:
Deve-se “lutar contra os processos de privatização dos sistemas educacionais em todos os seus níveis, assim como promover e garantir regulamentos e controles que evitem a educação com fins lucrativos (IESALC, 2024).
A partir da análise desta afirmação, identificam-se pelo menos duas considerações que merecem revisão e análise:
1. Os atores privados seriam prejudiciais à evolução e melhoria do sistema educacional latino-americano e, como tal, devem ser combatidos;
2. Embora uma elevada porcentagem de universidades privadas regionais operem sem fins lucrativos, o papel das instituições com fins lucrativos no desenvolvimento dos empreendimentos mais bem-sucedidos nas nossas sociedades capitalistas em todos os campos do conhecimento é ignorado.
Esta antinomia carece de sentido nos sistemas anglo-saxões da elite mundial superior. Seria como se a Universidade da Califórnia em Berkeley (pública) questionasse o papel da Universidade de Stanford ou do MIT (privado). Ou como se o Departamento de Educação dos EUA questionasse o papel do Google, Microsoft, Apple ou Coursera no desenvolvimento e promoção da educação pública. Pelo contrário, ambos os tipos de organizações (públicas e privadas) colaboram permanentemente, tirando o melhor de cada uma delas, especialmente no domínio da investigação, e na concepção de produtos e serviços para os seus alunos.
Este ensaio analisa com profundidade o papel das nossas instituições privadas de ensino superior. Como ideia superadora, consideramos que a iniciativa privada deve ser encorajada para promover uma maior diversificação da oferta educacional, reconhecendo a participação de empresas privadas no financiamento do ensino superior. Isso significa que organismos multilaterais como o citado e outros atores públicos devem impulsionar a participação da iniciativa privada no ensino superior. As universidades privadas na América Latina são geridas por empreendedores, criando valor na sociedade do conhecimento.
O próprio documento da CRES + 5 menciona uma ideia com a qual concordamos: “o acesso, o uso e a democratização do conhecimento é um bem público e um direito social, universal e estratégico, essencial para poder garantir os direitos humanos básicos e imprescindíveis para o bem viver dos nossos povos, a construção de uma cidadania plena, a emancipação social e a integração solidária latino-americana e caribenha”. No entanto, consideramos um contrasenso a criação de qualquer antinomia com o setor privado do ensino superior, como se fosse um agente que denigre o sistema de educação. Em particular se considerarmos que as universidades privadas têm sido as maiores responsáveis pela inclusão da população universitária no crescimento do último quarto de século na América Latina e Caribe.
É claro que concordamos com a afirmação de que “a educação é um bem público e não uma mercadoria”. No entanto, isso não deve nos levar a confundir a natureza do bem “educação”, que é indubitavelmente pública, com a natureza jurídica das instituições. Neste sentido, apelamos para que este debate seja realizado de acordo com o indicado na declaração da CRES +5: “O avanço do dogma é a morte da possibilidade da deliberação; e sem deliberação, não existe democracia.”
Três dimensões
Contexto Socioeconômico
Dados que deveriam nos ocupar mais a fundo
Voltemos ao documento do CRES + 5. Na declaração final da conferação destacam-se importantes desafios como acesso e equidade, qualidade educacional, financiamento, internacionalização, inovação e tecnologia, pertinência e empregabilidade. Neste contexto, existe um acordo generalizado de que as IES devem atuar como agentes de mudança e transformação social, contribuindo para a solução de problemas de relevância educacional e de desenvolvimento sustentável da sociedade. Sabemos que há uma correlação direta entre o nível educacional da população e sua capacidade de contribuir para o desenvolvimento sustentável das sociedades. A UNESCO enfatiza a necessidade de «não deixar ninguém para trás» neste esforço, como parte da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Para isso, é necessário atores públicos e privados, do esforço legislador e organizador do Estado, e da iniciativa empreendedora dos cidadãos.
Vejamos quatro indicadores-chave:
1. Desigualdade na Região. A América Latina e o Caribe (ALC) se caracterizada por suas profundas desigualdades sociais e econômicas. (UNESCO GEM Report, 2022:6). Esta desigualdade reforça a necessidade de uma melhoria e transformação sistemática, que garanta a equidade no acesso a uma educação de qualidade.
2. Sustentabilidade do Financiamento. De acordo com os últimos dados do Banco Mundial, referentes a 2022, a taxa de dependência total na América Latina e no Caribe é de aproximadamente 54,3%. Isto significa que para cada 100 pessoas em idade de trabalhar (15-64 anos), há aproximadamente 54 pessoas dependentes (World Bank Open Data). Por outro lado, de acordo com o Panorama Social da América Latina e do Caribe 2022, a taxa de pobreza na América Latina e no Caribe é de 32,3% (CEPAL, 2022:7) e, em pelo menos em cinco países da região, mais da metade da população está abaixo da linha da pobreza (CEPAL, 2022). Isso evidencia a falta de sustentabilidade em termos de desenvolvimento.
3. Capacidade real de cobertura do ensino superior em ALC. A proporção da População Economicamente Ativa (PEA) com estudos universitários completos em nossa região é inferior à média dos países da OCDE (37%). Na ALC “17% da população jovem e adulta (PEA) têm estudos superiores concluídos. No que diz respeito às oportunidades da população jovem, destaca-se a situação problemática de 16,4% dos jovens de 15 a 24 anos que não estudam nem trabalham.” (UNESCO GEM Report, 2022:12).
4. Matrícula Universitária. A matrícula universitária na América Latina e no Caribe aumentou significativamente, de 5.070.731 estudantes em 1995 para 32.961.659 em 2020. A maioria desses alunos frequenta instituições do setor privado, que representa 55% do total, mostrando uma mudança na dinâmica do ensino superior (Red INDICES, OEI, 2023) (Open Knowledge Repository) (UNESCO Documents). Da mesma forma, a UNESCO destaca que “a melhoria do acesso a partir do acompanhamento do indicador ODS 4.3.2 referente à taxa bruta de matrícula, que passou de 49% para 54,1% entre 2015 e 2020. Esta melhoria é parte de um ciclo mais longo que, em vinte anos, conseguiu incorporar cerca de 17 milhões de estudantes no ensino superior na região” (UNESCO GEM Report, 2022; 11). No entanto, a lacuna de acesso aumentou em função do nível socioeconômico de cada país, mantendo-se expansiva nos setores médios e altos e urbanos da sociedade. Da mesma forma, apesar do aumento da matrícula, persistem déficits significativos em termos de permanência e graduação. Apenas 44% dos jovens e adultos conseguem completar o ensino secundário e 17% terminam o ensino superior, o que indica a necessidade de estratégias mais eficazes para garantir não apenas o acesso, mas também a continuidade e a permanência bem-sucedida dos estudos (UNESCO GEM Report, 2022:19). O fator primordial de sucesso das IES não deveria ser os ingressos, mas sim a taxa de egresso, ou melhor ainda, a integração desses cidadãos a uma vida profissional produtiva para ele e para a sociedade.
A natureza jurídica das universidades e seu papel na educação como bem público
É crucial discutir se a natureza jurídica das instituições universitárias determina a sua capacidade de tratar a educação como um bem público. Tanto as universidades estatais como as privadas podem contribuir para o acesso universal ao ensino superior, que é um bem intangível e público. A participação do setor privado responde a várias razões:
a) Aumentar a cobertura e diversificar a oferta, tendo muito a oferecer em termos de inovação e adaptabilidade.
b) Propiciar a conformação de sistemas duplos (público/privado).
c) Ocupar os espaços que o Estado não atende por falta de capacidade de financiamento (González-Ledesma, 2021;86).
A natureza jurídica da IES pode ser estatal ou privada, e dentro das privadas, pode ser sem fins lucrativos ou lucrativa. As universidades estatais estão sujeitas a um regime jurídico próprio que lhes confere um caráter público, o que implica financiamento estatal, governança baseada em normas públicas e contratação de pessoal através de procedimentos oficiais. Por outro lado, as universidades privadas, lucrativas ou não, tendem a ter maior flexibilidade na sua gestão, capacidade de inovação e adaptação às demandas do mercado, embora também enfrentem desafios em termos de sustentabilidade financeira e prestação de contas.
Da natureza jurídica de uma IES dependerá, em linhas gerais, a aplicação de um regime jurídico específico que determinará a sua forma de criação, o sistema de governança, os regimes de contratação do pessoal docente e de apoio ao ensino, os meios de financiamento, entre outros aspectos.
No entanto, é essencial reconhecer que, apesar das diferenças em suas naturezas jurídicas, tanto as IES estaduais como as privadas compartilham o compromisso de oferecer ensino superior de qualidade. Este compromisso inclui contribuir para o desenvolvimento científico e tecnológico, incentivar a pesquisa e fornecer uma educação que prepare os alunos para enfrentar os desafios do mundo do trabalho e da sociedade em geral. O denominador comum e excludente é que todas as IES, independentemente do seu regime jurídico, assumem a mesma obrigação de contribuir para o bem-estar dos seus países e regiões.
Em suma, embora a natureza jurídica das IES na América Latina e no Caribe seja diversificado, todas devem estar alinhadas com o objetivo de tratar a educação como um bem público. Isso implica não apenas garantir o acesso e a equidade, mas também manter altos padrões de qualidade educacional e promover o desenvolvimento sustentável. Sem a contribuição da iniciativa privada seria impossível alcançar o acesso universal ao ensino superior e oferecer uma maior diversidade de oferta.
Contexto
de gestão
Governança com sentido de empresa
Muitas IES privadas geralmente baseiam sua governança em modelos de gestão corporativa empreendedora (Clark, 2004), com foco na eficiência, nos indicadores de qualidade nas áreas administrativas e acadêmicas, atendimento e uma oferta acadêmica alinhada com as necessidades do mercado de trabalho. Esta abordagem promove uma melhor empregabilidade e requer um alto nível de prestação de contas. A concorrência no mercado educacional obriga as IES privadas a se destacarem nesses aspectos para atrair e reter estudantes, o que, por sua vez, contribui para a melhoria geral do sistema educacional.
Burton Clark, em seus estudos sobre IES empreendedoras, destaca a importância de uma base diversificada de recursos financeiros para as instituições. Esta abordagem não só reduz a dependência de subsídios fiscais públicos, como também proporciona autonomia e recursos adicionais para financiar as inovações e assumir riscos (Clark, 1998). A visão de Clark sugere que uma gestão empreendedora nas IES pode criar laços com os stakeholders, gerando um espaço propício para o crescimento e a melhoria contínua. Em seu trabalho “Creating Entrepreneurial Universities”, Clark (1998) destaca como uma base de captação de recursos diversificados a autonomia institucional, mas também a busca de diferentes fontes de financiamento por meio de serviços, pesquisa, parceria e outras iniciativas. Este modelo é essencial para enfrentar os desafios atuais do ensino superior, promovendo uma cultura empreendedora ao longo de toda a gestão universitária.
A autorresponsabilidade financeira das instituições de ensino superior é outra fator relevante que indica o papel imprescindível no desenvolvimento regional. Como exemplo, é preciso fazer referência ao Plano Bolonha no Espaço Europeu de Ensino Superior, que desde o início da década de 2000 encorajou as universidades públicas a gerar seus próprios recursos e a serem proativas na busca de fundos. Esta política tem incentivado a criação de spin-offs, startups e redes internacionais de pesquisa. As IES na América Latina e Caribe, de modo geral, reforçaram de seus processos de gestão tardiamente, portanto, elas ainda estão longe de atingir o mesmo nível de criação de valor e exigências para seus gestores e grupos de pesquisa (Brunner, 2011). Este contraste destaca a urgência de que as universidades latino-americanas adotem modelos de governança mais alinhados com “as dinâmicas do capitalismo acadêmico, onde a gestão eficiente e a geração de recursos são fundamentais para sua sustentabilidade e crescimento” (Brunner et al., 2021).
A visão de governança de Brunner (2011) para a América Latina sugere que os governos estão começando a abandonar o esquema de financiamento benevolente baseado em contribuições não condicionadas ao desempenho, e estão adotando mecanismos de tipo de mercado para a alocação condicionada de recursos do tesouro público. Esta mudança é essencial para fomentar uma maior autorresponsabilidade financeira e a criação de valor nas IES da região. O processo de transição é refletido nas reformas dos sistemas de ensino superior, onde a eficiência e a concorrência são priorizadas, seguindo modelos que combinam elementos públicos com a lógica da boa governança (Brunner et al., 2021, p. 7).
A transição para modelos que combinam elementos públicos e lógicas de governança também requer estruturas organizacionais inovadoras. A ideia de uma «organização que aprende», como propõem Nonaka e Takeuchi (1999), baseia-se na combinação de modelos, em que as IES possam inovar de forma continua e se adaptem às mudanças do ambiente. Este modelo preserva a hierarquia responsável pela gestão e pelas operações diárias, por outro lado, os laboratórios, as equipes interdisciplinares, entre outras atividades, utilizam metodologias ágeis de gestão. Esta combinação de estabilidade e flexibilidade é essencial para enfrentar os desafios atuais do ensino superior.
John P. Kotter (2014) também destaca a importância de um sistema operacional duplo nas organizações, combinando hierarquia e redes. Esta estrutura permite uma maior convergência de pessoas e áreas diversas, fomentando metas ambiciosas e ação a partir da cabeça e do coração. Para as universidades, este modelo é crucial para impulsionar a inovação e enfrentar os desafios da modernização educacional.
Considerações finais
Alcançar uma governança orientada para a relevância e a excelência representa um imenso desafio para a colaboração público-privada
As IES na América Latina e no Caribe enfrentam grandes desafios, como a expansão da matrícula universitária e a redução da lacuna de habilidades entre a oferta educacional e as demandas do mercado de trabalho. A proliferação de novos provedores de ensino superior, as mudanças impulsionadas pela quarta revolução industrial e o impacto da inteligência artificial (IA) estão diminuindo o valor intrínseco dos diplomas acadêmicos, afetando tanto seu prestígio quanto as oportunidades de emprego dos graduados.
Além disso, em certos casos, a governança colegiada e a politização da vida universitária criaram uma inércia estrutural que dificulta a inovação.
A falta de financiamento público adequado e contínuo é outro obstáculo significativo, exacerbado pela instabilidade política e políticas adversas em relação à missão científica das universidades. Isso é agravado pela escassa cooperação internacional, o que limita a capacidade de competir globalmente e de atrair talentos estrangeiros.
A sustentabilidade financeira das universidades públicas é um desafio crítico. A dependência de subsídios fiscais não é suficiente para cobrir as necessidades operacionais e de desenvolvimento. A falta de recursos limita a capacidade de investir em infraestrutura, tecnologia e programas acadêmicos inovadores, necessários para manter a qualidade educacional e a competitividade. Além disso, a capacidade real de cobertura do ensino superior na região é baixa em comparação com os países da OCDE, o que destaca a necessidade de modelos alternativos de financiamento e gestão.
Da mesma forma, a transformação digital é uma necessidade imperiosa em contextos cada vez mais dinâmicos, complexos, instáveis e altamente exigentes. A velocidade com que os avanços tecnológicos evoluem requer uma adaptação rápida e eficiente por parte das universidades. A implementação de novas tecnologias, a digitalização de processos acadêmicos e administrativos, e a capacitação do pessoal docente em ferramentas digitais são fundamentais para manter a relevância e competitividade no ensino superior.
É necessário projetar modelos alternativos que unifiquem competências para a vida e a cidadania com a integração profissional bem-sucedida. A adoção de estruturas duplas, combinando gestão profissional com inovação, poderia ser uma solução eficaz para enfrentar esses desafios. Além disso, deve-se promover uma visão ousada de excelência e fomentar uma cultura de inovação que desafie o status quo e transforme as práticas institucionais conservadoras.
A colaboração entre o setor público e privado é essencial para melhorar a qualidade e a relevância da educação. Uma abordagem empreendedora e diversificada nas fontes de renda pode fornecer a autonomia e os recursos adicionais necessários para financiar inovações e assumir riscos, contribuindo para a sustentabilidade e crescimento das universidades na América Latina.
A natureza jurídica das IES, definidas nos quadros regulatórios estaduais, não é o fator determinante para tratar a educação como um bem público. Na América Latina e no Caribe, as garantias constitucionais de ensinar e aprender asseguram o direito à educação, estabelecendo um quadro que protege e promove a acessibilidade e a qualidade educacional para todos os cidadãos. Estas garantias reforçam a ideia de que a educação é um bem intangível que requer pluralidade e compromisso.
Tanto as IES públicas como as privadas têm papéis cruciais a desempenhar na melhoria do ensino superior. O setor privado, em particular, pode oferecer inovação e adaptabilidade, elementos essenciais para enfrentar os desafios atuais. É fundamental que o debate se concentre na qualidade, na relevância da educação e na sua prestação de contas para com a sociedade, independentemente da natureza jurídica das instituições que a proporcionam. A colaboração entre os setores público e privado será fundamental para alcançar um ensino superior inclusivo e de qualidade na América Latina e no Caribe.
Referencias
Este documento de marzo de 2024 de la Conferencia Regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe refrenda que la educación superior es un derecho humano universal y un bien público social que debe ser garantizado plenamente por los Estados conforme lo suscrito y aprobado en las Declaraciones de la Conferencia Mundial de la UNESCO de 1998 entre otras.
Asimismo, coincide que este principio debe ser la piedra angular que guíe la organización integral del sistema educativo.
Clark, B. R. (1998). Creating Entrepreneurial Universities. Organizational Pathways of Transformation. IAU Press – Pergamon. Oxford.
Este libro describe los procesos de transformación que tuvieron lugar durante un período de quince años en cinco universidades europeas. Se destacan cinco características comunes identificadas como «vías organizativas de transformación». Estas vías consisten en: un núcleo directivo reforzado; una periferia de desarrollo extendida; una base de financiación diversificada; un corazón académico estimulado; y una cultura emprendedora.
Este diagnóstico de la educación superior en Iberoamérica realizado por Semesp para REALCUP recoge datos sobre la educación superior de Argentina, Chile, México, Panamá, Paraguay, Perú, Brasil y Nicaragua, y permite una primera aproximación a la realidad del contexto que permita avanzar a futuro en su análisis.
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Según la visión de gobernanza de Brunner (2011) para América Latina, «los gobiernos abandonan parcialmente el esquema de financiación benevolente de las instituciones públicas, basado en aportes no condicionados al desempeño y resultados, y comienzan a usar una serie de instrumentos y mecanismos de tipo mercado para la asignación condicionada de recursos del tesoro público.»
Documento abierto: la iniciativa privada como oportunidad para expandir la educación superior en América Latina y el Caribe. Contribución de REALCUP a la 3.ª Conferencia Mundial de Educación Superior organizada por la UNESCO | 2022
Pardo Kuklinski, Hugo. (2023). Los futuros inevitables de la universidad. Ideas para gestores hacia la consolidación híbrida. UPB Virtual – UFV | 2023
Según el autor «algunas universidades quedarán obsoletas si no se adaptan a las fuerzas tecnológicas inevitables que hacen innovar a nuestras sociedades. Para evolucionar hacia una universidad híbrida expandida, se precisa de una gobernanza abierta, con gestión emprendedora y sentido de empresa.»
Brunner, J. J., Labraña, J. C., Miranda, D., González, J., & Villalobos, C. (2021). Capitalismo académico en América Latina: Reformas y desafíos en la educación superior. Santiago: Ediciones Universidad Diego Portales.
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